Seputar Otonomi

OTONOMI DAN PERMASALAHANNYA[1]
Ibnu Taufan[2]


Pendahuluan
Otonomi selalu dikaitkan dan erat dengan desentralisasi. Otonomi adalah “hak untuk mengatur diri sendiri” dan desentralisasi adalah penyerahan kewenangan untuk melakukan tugas dan tanggung jawab.

Pelaksanaan otonomi dan desentralisasi ini sesungguhnya sudah diawali pada era Orde Baru, persisnya tahun 1995, dimulainya uji coba pelaksanaan otonomi di 26 kabupaten percontohan. Kemudian tahun 1997 diperluas uji coba tersebut di 68 kabupaten/kota (43 kabupaten dan 25 kotamadya). Konon “keinginan” untuk memberikan otonomi sudah dimulai sejak tahun 1992 dalam bentuk Peraturan Pemerintah Nomor 45 tahun 1992 tentang Titik Berat Otonomi pada Daerah Tingkat II.

Pemerintahan Habibie melakukan “lompatan besar” demi menyelamatkan kelangsungan hidup bangsa dan Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan mengajukan RUU Pemda yang akhirnya menggantikan UU Nomor 5 Tahun 1974 sehingga pada tahun 1999 diundangkan UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Lahirnya kedua UU tersebut merupakan tonggak perubahan dari sentralistik menjadi desentralistik.

Ketika gagasan perubahan tersebut, khususnya keinginan untuk meningkatkan kewenangan kepada pemerintah daerah dan masyarakat, lahir ketika perekonimian terpuruk akibat krisis ekonomi dan keuangan global. Pemerintah Orde Baru telah gagal membaca perubahan dan kecenderungan global, akibatnya terlalu banyak waktu habis mengurus dampak krisis yang parah, masalah domestic yang seharusnya dapat diurus oleh pemerintah daerah terbengkalai. Krisis kepercayaan terus melorot, dan kebijakan public selalu terlambat. Kegagalan dan kelambanan tersebut juga masih diwarisi ketika pemerintahan sudah beralih dari Habibie kepada Abdurahaman Wahid. Banyak peraturan perundang-undangan yang merupakan penjabaran dan pedoman pelaksanaan otonomi dan desentralisasi tidak terlambat ditetapkan, sehingga akhirnya terjadi “improvisasi” pelaksanaan otonomi dan desentralisasi.

Konsep dan Prinsip Dasar
Pada hakekatnya otonomi dan desentralisasi adalah memberikan kepercayaan dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal dan pelayanan masyarakat, sehingga pemerintah pusat lebih memusatkan tanggung jawabnya urusan strategis untuk kompetisi global. Visi pelaksanaan otonomi daerah mencakup dimensi politik, ekonomi dan sosial budaya. Dimensi politik bermakna otonomi daerah adalah kesempatan membangun system dan pola karir politik, administrasi yang kompetitif, serta system manajemen pemerintahan yang efektif. Dimensi ekonomi, maka otonomi juga bermakna menjamin kelancaran pelaksanaan kebijakan ekonomi nasional di daerah, dan sisi lain terbuka peluang mengembangkan kebijakan regional dan lokal, serta optimalisasi pendayagunaan potensi ekonomi di daerah. Dimensi social dan budaya, dengan otonomi lebih menjamin nilai-nilai lokal dan kearifan budaya yang kondusif berhadapan dengan dinamika kehidupan. Berdasarkan dimensi tersebut, konsep dan prinsip dasar yang menjadi landasan lahirnya UU Nomor 22 tahun 1999, yang antara lain (Ryaas Rasyid, 2001 dan Djohermansyah Djohan, 2003) : (i)-penyerahan kewenangan sesuai dengan ruang lingkup pemerintahan, (ii)- penguatan legislatif, (iii)-penyesuaian tradisi politik dengan kultur setempat, (iv)-efektifitas fungsi pelayanan masyarakat, (v)-efisiensi administrasi keuangan, (vi)-desentralisasi fiskal, (vii)- pemberdayaan lembaga/pranata lokal, (viii)- partisipasi masyarakat, keikutsertaan dalam pengambilan keputusan, (ix)- transparansi dan akuntabilitas, semua pengelolaan pembangunan harus dipertanggungjawabkan.

Implementasi dan Dampak
Ada empat aspek masalah berkaitan dengan impelementasi dan sekaligus dampak pelaksanaan otonomi daerah (Syamsuddin Haris (ed), 2002) : (i) aspek instrumental, beberapa pasal UU 22/1999 yang memerlukan peraturan pelaksanaan, (ii) aspek struktural, meliputi faktor-faktor: penyesuaian menyangkut kewenangan, kelembagaan, personil dan sarana pendukung, (iii) aspek kultural, berkaitan dengan perilaku dan budaya birokrasi menghadapi tuntutan perubahan, (iv) kelangkaan sumberdaya. Keempat aspek tersebut saling kait-berkait sehingga menimbulkan dampak dan ekses yang simultan.

Dari keempat aspek permasalahan tersebut, beberapa faktor permasalahan yang seringkali menjadi keluhan publik, seperti: pelaku bisnis, kalangan akademisi, masyarakat awam, bahkan aparat pemerintah sendiri, dan sering ditemui dalam praktek birokrasi, yang akan sangat panjang jika seluruhnya didaftarkan, dan beberapa diantaranya ialah:

(1)- terlambatnya peraturan pelaksanaan dan produk pengaturan, beberapa pasal dalam UU Nomor 22 tahun 1999 maupun UU Nomor 25 tahun 1999 tidak segera siap ketika implementasi kebijakan desentralisasi ini dimulai pada 1 Januari 2000, akibatnya pemerintah daerah tidak memiliki pedoman untuk melaksanakan berbagai pelayanan pemerintah, termasuk mencabut beberapa produk pengaturan yang yang bertentangan dengan kedua undang-undang tersebut. Bahkan ketika DAU dibagikan belum diketahui besaran beban pelimpahan kewenangan kepada daerah, akibatnya terjadi transfer yang berlebihan dengan kemampuan pengelolaan tugas desentralisasi.

(2)- kelangkaan sumberdaya, beberapa wilayah memang dikaruniai sumberdaya alam yang melimpah, tetapi banyak juga wilayah yang tidak memiliki sumberdaya alam, bahkan sebagian kawasan tandus dan tidak subur, prasarana dasar pun sangat kurang. Perbedaan tersebut membuat kesenjangan antar daerah, sehingga kapasitas fiskal pun tidak sama diberbagai wilayah. Sumberdaya manusia yang menjadi pelaku pembangunan masih banyak yang rendah tingkat pendidikan, jika memiliki pendidikan dan kemampuan lebih baik, seringkali memilih untuk tinggal dan bekerja di pusat-pusat kegiatan utama (Jakarta, Bandung, Makassar, Medan, dsbnya). Ketika dilimpahkan kewenangan otonomi, pamerintah daerah tidak siap, sehingga banyak tugas pelayanan masyarakat tidak ditangani. Mulai dari konflik pertanahan, kebakaran hutan, pengelolaan pertambangan, perijinan investasi, dampak perusakan lingkungan, serta pemilihan kepada daerah, sekarang ini menjadi tanggung jawab pemerintah daerah.

(3)- regulasi yang tidak kondusif untuk dunia usaha, akibat tidak adanya pedoman untuk melaksanakan keweanangan dalam pengaturan, maka pemerintah daerah mengambil inisiatif untuk “ambil bagian” dalam proses pembangunan, jalan paling pintas dan mudah adalah dengan melakukan regulasi dunia usaha, berupa Ijin Lokasi, Ijin Usaha, Ijin Penggunaan Bangunan, Ijin Sewa Rumah dan perjinan lainnya yang dipandang dapat “menghasilkan” pendapatan bagi daerah.

(4)- intensifikasi/ekstensifikasi Pendapatan Asli Daerah, pada saat ini kontribusi PAD rata-rata dalam APBD berkisar 3-5%, lebih dari 95% sumber pembiayaan tergantung pada transfer fiskal (DAU, DAK, BPHTB), sehingga banyak kabupaten/kota dengan mengacu pada UU No.34 tahun 2000 jo PP Nomor 65 tahun 2001 dan PP nomor 66 tahun 2001 pemerintah daerah menghidupkan kembali pungutan-pungutan yang telah dihapus/dilarang dengan UU Nomor 18 Tahun 1997, dan disisi lain taxing power (kewenangan perpajakan) sangat terbatas, hanya dari pajak hotel, pajak restoran, pajak hiburan, pajak reklame, pajak penerangan jalan, pajak bahan galian C dan pajak parkir, yang kontribusinya maih sangat rendah. Akibatnya muncul berbagai pajak dan retribusi yang memberatkan kehidupan masyarakat, serta ujung-ujungnya juga akan mengurangi minat investasi.

(5)- etnosentris/primordial, akibat kungkungan kekuasaan pusat yang terlalu lama, kebebasan yang diberikan melalui otonomi akhirnya menyuburkan persoalan etnosentrisme dan primordialisme, yakni yang lebih mendahulukan kepentingan lokal, sampai menguatnya keinginan mengutamakan putera asli daerah (“PAD “). Ini memang gejala yang sangat wajar, yang dapat dijelaskan dari kondisi obyektif yang terjadi ketika pemilihan umum 1999 yang menjadi mobilisasi putera daerah menjadi anggota legislatif, dengan tingkah laku politik yang beroreintasi pada primordialisme. Beberapa gejala lanjutan juga terjadi dalam hal : (i) pemekaran wilayah, kecendrungan setiap kumpulan etnik menuntut wilayah administrasi, beberapa bahkan sempat menimbulkan konflik horizontal (Kabupaten Polewali Mamasa, Kecamatan Malifut, Malifut-Maluku Utara), (ii) pemilihan kepala pemeritahan (gubernur/bupati) yang harus “PAD”, (iii)- pengisian badan legislative yang harus “PAD”, (iv)-rekrutmen birokrasi lokal yang harus “PAD”, serta (v) kebijakan lokal: ambil alih aset perusahaan (Semen Padang, Sumatera Barat) , pembatasan mobilitas pendatang (Kotawaringin Barat), penutupan jalan lintas tambang/perkebunan (Kalimantan Timur).

(6)- dokumen rencana pembangunan, hamper setiap kabupaten/kota memiliki rencana pembangunan (Rencana Tata Ruang Wilayah, Rencana Strategis Kabupaten/Kota, dsbnya) tetapi kebanyakan hanya memuat “angka-angka potensi” dan “daftar keinginan” tanpa strategi yang jelas dan terarah sebagai pedoman untuk “mengelola tanggung jawab desentralisasi”. Dokumen rencana pembangunan yang ada juga belum memberikan kesempatan kepada masyarakat dan desa (yang juga memiliki otonomi asli) menyampaikan aspirasi dan kebutuhan pembangunan.

Harapan
Otonomi dan desentralisasi harus menjamin terus bergeraknya perubahan atau reformasi. Bermacam penyimpangan dalam implementasi dan praktek sebagai akibat dari persiapan yang kurang matang, maupun akibat terbenamnya prakarsa masyarakat, masih banyak harapan dapat dipercayakan pada keberlanjutan otonomi dan desentralisasi. Untuk mendukung perubahan dari “trading regime” menuju “industry regime” ataupun memperkokoh arsitektur dan struktur perekonomian yang berdayasaing global, perlu diperjuangkan: (1)- Saat ini terdapat sekitar 415 kabupaten/kota (1999: 314 kabupaten/kota) yang menjadi tumpuan lokasi kegiatan pembangunan dan/atau investasi, yang juga merupakan potensi pasar -- ini akan menjadi kekuatan yang sangat besar jika dapat mengumpulkan “sinergi kekuatan” mendorong pergeseran dari “trading regime” menuju “industry regime”, dan; (2)-Memfasilitasi kerjasama antar kabupaten (baik yang kaya maupun yang kekurangan) melalui kegiatan investasi lintas wilayah –interegional linkage— serta jejaring kegiatan produktif yang saling berhubungan sehingga menjadi “pasar yang sangat potensial”.





[1] Paparan pada DiskusiArsitektur Perekonomian Nasional: Trading Regime vs Industrial Regime, Reuni 3 Dekade ITB74, 7 Agustus 2004, Hilton Hotel, Jakarta.
[2] Alumnus PL-ITB/National Management Consultants-Kecamatan Development Program